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편집 2004.10.21(목) 17:57

헌재 “성문헌법에 없어도 관습헌법 인정”


■위헌 결정 의미와 파장

21일 나온 헌법재판소의 결정으로 신행정수도 건설 특별법이 효력을 잃게 됨에 따라 지금껏 추진해 온 정부의 수도이전 사업이 사실상 전면 백지화됐다. 또 헌재가 결정문에서 “대한민국 수도가 서울이라는 사실은 성문헌법과 같은 지위와 효력을 가지는 관습헌법”이라며, 수도이전을 위해서는 국민투표를 통한 헌법 개정 절차가 반드시 필요하다고 밝혀, 개헌을 하지 않는 한 수도이전이 불가능하게 됐다.

그러나 헌재가 그동안 전례가 없던 ‘관습헌법’이라는 개념을 적용한 것을 두고 헌법학자들 사이에서도 논란이 제기되는 등 이번 결정을 둘러싸고 각계에서 적잖은 후유증이 예상된다. 특히 정부 여당의 개혁입법 추진과 관련해 앞으로 국회의 입법권과 대통령의 정책판단이 심각하게 제약받는 게 아니냐는 우려도 나오고 있다.

헌재 결정의 의미=헌재는 행정수도 특별법이 위헌이라는 결정을 내린 핵심 이유로 “수도가 서울이라는 점이 우리나라의 관습헌법에 해당된다”는 점을 들었다. 관습헌법도 헌법으로 볼 수 있으니, 헌법을 고치려면 ‘재적의원 3분의 2 이상으로 국회의 의결을 거친 다음 국민투표에 부쳐 유권자의 과반수 찬성을 얻어야 한다’(헌법 130조 3항)는 규정에 따라야 하고, 국민투표를 거치지 않았으므로 국민들의 국민투표권을 침해한 신행정수도 특별법은 위헌이라는 결론이다.

헌재는 이와 관련해 “우리나라는 ‘성문헌법 체계’를 가진 나라이긴 하지만 헌법에 모든 헌법사항을 빠짐없이 완전히 규율하는 것은 불가능하다”며 “헌법이 국가의 기본법으로 간결성과 함축성을 추구하기 때문에, 형식적으로 기재되지 않은 사항이라 하더라도 불문헌법 또는 관습헌법으로 인정할 수 있다”고 판단했다.

특히 헌재는 서울이 수도라는 점이 관습헌법이라는 논리를 뒷받침하기 위해 조선왕조 창건 이후 600년 동안 서울이 수도의 기능을 담당해와 모든 국민이 오랜 전통과 관습으로 이를 인정하고 있다는 점을 들었다. 또 경국대전에서도 한성을 수도로 인정했고, 일제시대와 건국 이후까지 서울은 우리나라의 수도로서 전국민의 폭넓은 승인을 얻어왔다고 덧붙이기도 했다.

이런 결론에 따라 헌재는 “서울이 수도라는 관습헌법을 바꾸기 위해서는 개헌 절차를 통해, 예컨대 충청권의 특정지역이 우리나라의 수도라는 조항을 헌법에 새로 넣어야 비로소 관습헌법이 폐지될 수 있다”고 못박았다.

파장 거셀 듯=헌재가 수도이전이 개헌사항이라고 판단함에 따라, 정부와 여당은 수도이전을 반대하는 한나라당의 태도변화가 없는 한 수도이전을 추진하기 어렵게 되었다. 설사 국회를 통과한다 하더라도 국민투표를 할 경우 국민 과반수의 동의를 얻는 것도 불투명해 보인다.

이와 별도로 헌재의 이번 결정은 어떤 입법이라도 헌재가 관습헌법에 해당된다고 판단하게 되면 곧바로 위헌이 될 가능성이 커 헌재의 역할이 지나치게 커지는 게 아니냐는 지적을 피하기 어렵게 됐다. 여당 일부에서는 벌써 “정부가 입법을 추진하려면 먼저 헌재에 가서 검사를 받아야 하는 거냐”며 볼멘소리가 나오고 있다. 명확하게 규정돼 있지 않은 ‘관습헌법’을 근거로 어떤 법을 만들어 시행하더라도 헌재에서 이를 위헌이라고 판단할 수 있게 돼, 성문헌법 주의를 채택하고 있는 우리나라의 현실과는 맞지 않는다는 지적이다. 석진환 기자 soulfat@hani.co.kr

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